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Marcos Lisboa – Diretor-Presidente do Insper 2017-02-10T11:00:43+00:00

Project Description

Marcos Lisboa
Diretor-presidente do Insper

A agenda perdida

Em 2002, em meio à corrida eleitoral que resultou na vitória de Luiz Inácio Lula da Silva para a Presidência da República, o economista José Alexandre Scheinkman aceitou convite do candidato Ciro Gomes para trabalhar na sua campanha. Scheinkman não queria se licenciar da Universidade de Princeton (EUA), onde dava aulas. Chamou para ajudá-lo no Brasil o economista Marcos Lisboa, doutor pela Universidade da Pensilvânia (EUA), com mestrado e graduação na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Na ocasião, Lisboa era professor na Escola Brasileira de Economia e Finanças da Fundação Getulio Vargas (EPGE/FGV).

“Eu propus que, em vez disso, fizéssemos um documento que ficasse disponível para todos os candidatos. Nós dois defendíamos uma agenda de desenvolvimento muito diferente do debate da campanha e para a qual já havia boa evidência e trabalhos. Arrumamos toda a literatura e organizamos a estrutura do texto. Na sequência, fizemos uma reunião com alguns economistas apenas para tratar de temas específicos, pontos em que havia alguma controvérsia ou que a literatura não era precisa. Em seguida, eu e o Scheinkman escrevemos o texto preliminar, que depois se beneficiou de alguns comentários e sugestões.”

Esse documento ficou conhecido como “agenda perdida”. O material delineava a visão de desenvolvimento que ele e Scheinkman defendiam. Mas era ainda um documento bastante genérico. Depo     is, quando Lisboa aceitou convite do então ministro Antonio Palocci Filho e assumiu o cargo de secretário de política econômica do Ministério da Fazenda, entre os anos de 2003 e 2005, houve um detalhamento das propostas e uma consolidação do diagnóstico, publicado em abril de 2003. Pouco antes de deixar o governo, Lisboa coordenou outro documento, em que sistematizou o que foi feito e com novas propostas, agenda institucional e de crescimento de longo prazo. Ambos os documentos estão disponíveis na internet.

Passados pouco mais de dez anos, o Brasil se vê às voltas com a necessidade de um novo ajuste de grandes proporções, como o realizado na virada de 2002 para 2003, destaca Lisboa, para evitar uma “crise aguda”, segundo suas palavras. Desta vez, na sua opinião, o gosto será mais amargo. Primeiro, pela magnitude. O setor público gastou mais R$ 200 bilhões entre 2010 e 2013, engolindo boa parte da expansão da economia no período, que cresceu R$ 300 bilhões. Recuperar o superávit primário, portanto, será mais difícil. Segundo, porque a equipe econômica terá que contornar a ampliação da carga e da complexidade tributária, além de um amplo conjunto de privilégios que foram concedidos a vários setores com a intenção, frustrada, de recuperar a economia após a crise financeira de 2008.

“O governo ampliou o crédito subsidiado, expandiu as regras de conteúdo nacional, criou uma série de proteções para setores que pressionavam com mais eficácia em Brasília e o resultado foi o agravamento da nossa complexidade institucional, com prejuízo da produtividade das empresas. Ela vai da estrutura tributária ao comércio exterior, às regras de crédito e de proteção setorial.” Além de aumentar o custo do ajuste, esse quadro, avalia Lisboa, dificulta a retomada do crescimento econômico. “Do ponto de vista da economia real, o país tem a produtividade estagnada há quatro anos. Sem produtividade não tem crescimento”, afirma.

Nesta entrevista concedida à RESENHA, em maio deste ano, Marcos Lisboa, atual diretor- presidente do Insper, faz um paralelo histórico entre as tentativas de recuperação da economia após choques externos nos governos de Juscelino Kubitschek (presidente de 1956 a 1961), Ernesto Geisel (presidente de 1974 a 1979) e Dilma Rousseff. O “nacional-desenvolvimentismo”, como ele qualifica, não vê distinção entre partidos, direita e esquerda. Mas sempre teve o mesmo resultado: depois de um período de crescimento, um cenário de desequilíbrios fiscais, inflação elevada, pressão sobre as contas externas, baixa produtividade e reduzido crescimento. Com raízes na colonização extrativista, a ideologia por trás do nacional-desenvolvimentismo não analisa os custos dos benefícios distribuídos. “Essa ideia de que você pode distribuir benefícios por parte do Estado e que isso não tem um custo para a sociedade é uma falácia, simbolizada pela meia-entrada”, diz, em referência a um artigo de sua autoria, com a economista Zeina Latif (economista-chefe da XP Investimentos), que se tornou um clássico sobre a indústria de privilégios no país. “Você sai distribuindo meia-entrada para vários privilegiados, como no caso do crédito subsidiado, sem analisar os impactos sobre o restante da sociedade. Agora, quem paga a conta?”

Leia a seguir os principais trechos da entrevista:

RESENHA – O senhor recentemente escreveu um artigo sobre o que chamou de “custos da ambiguidade” na gestão da política econômica. Poderia discorrer sobre isso e como avalia a tentativa em andamento de fazer uma reversão da política macro? O senhor acha que a reversão será efetiva?

MARCOS LISBOA – O Brasil teve uma grave deterioração fiscal nos últimos quatro anos. Passou de um superávit primário de 3% para um déficit de 0,6%, em um ano de muita receita extraordinária. Cada ponto do PIB equivale a cerca de R$ 50 bilhões. Estamos falando de quase R$ 200 bilhões. Para se ter uma noção do que significa isso, tudo o que o Brasil cresceu entre 2011 e 2013 não chega a R$ 300 bilhões. Pois bem, a piora fiscal é quase dois terços disso. Para agravar o problema, teve uma série de gastos públicos que não transitaram pelo orçamento e que não fazem parte dessa conta. Nós nos endividamos sem registrar formalmente que fizemos dívida. Um exemplo é o Programa de Sustentação do Investimento [PSI], em que o BNDES [Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social] empresta a juros abaixo da TJLP [Taxa de Juros de Longo Prazo], que já é uma taxa bastante subsidiada. Como o BNDES se financia pela TJLP, o governo anuncia que vai compensá-lo no futuro, pagando a diferença entre a TJLP e a taxa pela qual o BNDES emprestou. Então é uma dívida, só que não aparece na dívida pública. No balanço do BNDES há um crédito a receber do Tesouro, mas no balanço do Tesouro não há uma dívida com o BNDES. Então, para além de toda a piora que aparece no superávit primário, ainda tem uma piora adicional que não aparece nas contas públicas imediatamente, que é uma dívida que não está contabilizada como dívida. O caso do PSI é apenas um exemplo. Essa grave piora das contas públicas levou ao aumento da dívida bruta do governo e gerou pressões inflacionárias. A crise e seu possível agravamento forçaram o governo a reverter o que vinha fazendo há seis anos, período em que ele foi gastando, dizendo que, ao gastar, iria gerar renda e estimular o crescimento. O crescimento não veio, mas a dívida veio. O governo teve que fazer o ajuste fiscal sob o risco de uma crise mais grave nas contas externas. É claro que isso gera uma dificuldade imensa por tudo que o governo fez nos últimos anos, além do que disse na campanha. Desde a segunda metade do governo Lula e no primeiro mandato do governo Dilma havia um discurso numa direção, e a campanha eleitoral radicalizou esse discurso. Deu errado. A realidade forçou a contramão, porém com várias dificuldades para implantar um ajuste fiscal organizado. Infelizmente, estamos tendo um ajuste fiscal bastante desorganizado, uma tentativa de equilibrar as contas públicas com uma série de medidas que não auxiliam a eficiência econômica. Pelo contrário, prejudicam.

Equilibrar a relação dívida-PIB requer um ajuste fiscal entre 2,5% e 3,5% do PIB. A magnitude do ajuste fiscal é igual ou um pouco maior que a do de 1999, que foi bastante grande. Contudo, as condições são muito diferentes. O Brasil tinha uma carga tributária muito menor em 1999. Hoje, paga-se no Brasil muito mais impostos do que em países semelhantes.

RESENHA – São medidas que a médio prazo prejudicam o crescimento econômico?

MARCOS LISBOA – Sim. Mas acho que são as medidas possíveis pelo desastre político deste governo. Até pela campanha que fez, pelo discurso e pelas dificuldades com a base aliada, o governo tem dificuldade de organizar um plano estruturado de ajuste fiscal equilibrado, de longo prazo, um ajuste fiscal que minimize os impactos sobre a atividade e o crescimento. O que vemos é uma série de medidas que, do ponto de vista da eficiência econômica e do crescimento, são ruins, impostos sobre o crédito e impostos sobre as aplicações das empresas. A desoneração da folha, em princípio, é uma boa ideia, mas a maneira como foi feita resultou em um desastre do ponto de vista da eficiência da economia. A maneira como estão tentando corrigir essa medida equivocada não é das melhores, mas pelo menos reduz o mal maior que foi a forma incompetente da medida anterior. Devo ressaltar, porém, que o ajuste fiscal que está sendo feito, apesar da qualidade não ser boa, é melhor do que a alternativa de não fazer o ajuste. Continuar a trajetória dos últimos anos significaria manter a deterioração da economia: estagnação, inflação elevada e piora ainda maior do mercado de trabalho por muitos anos. Além disso, havia o risco de uma grave crise nas contas externas, com saída expressiva de recursos. O ajuste gera custos para o país, mas a alternativa de não fazê-lo geraria custos anda maiores.

RESENHA – Seria melhor outro tipo de ajuste fiscal?

MARCOS LISBOA – Seria melhor um ajuste fiscal mais estruturado, de longo prazo, balanceado, que fosse condizente com a retomada do crescimento. Isso significaria um ajuste que não aumente as distorções tributárias e realize ajustes sustentáveis nas despesas públicas. Infelizmente, estamos essencialmente apenas reduzindo o investimento público neste ano, com aumentos de impostos que elevam as distorções da nossa economia. A despesa corrente, por exemplo, deve aumentar 4% acima da inflação neste ano. Mesmo as boas medidas de longo prazo e que reduziriam diversas distorções, como na aposentadoria por viuvez, estão saindo bem menores do que entraram no Congresso. Cada vez que aprovam uma medida, ela sai pela metade e no dia seguinte vem uma contramedida. Eu espero que se consiga fazer algum ajuste fiscal que reduza o risco de uma crise aguda. Não acredito que o governo conseguirá entregar o que prometeu, mas espero que pelo menos consiga algo no meio do caminho, revertendo parte do que foi feito nos últimos anos, e evite o risco, repito, de uma crise aguda. E que medidas benéficas para o longo prazo sejam aprovadas.

RESENHA – Por exemplo.

MARCOS LISBOA – As de dezembro. Infelizmente, o Congresso tem desfeito várias dessas medidas. O Brasil tem uma série de distorções na previdência e no seguro-desemprego que não se encontram em outros países. Então, a parte boa do ajuste está sendo menor do que o prometido, e o remédio está sendo mais amargo do que o necessário, pela má qualidade das medidas adotadas, talvez as únicas possíveis pela retórica de campanha e pelo quadro político que o atual governo construiu. Espero, ao menos, que consigamos o ajuste mínimo para evitar uma crise aguda.

RESENHA – O senhor acha que a situação não está clara?

MARCOS LISBOA– Não está nada claro. É só olhar a discussão sobre as medidas no Congresso. Não está claro. Acho que é um momento de grande preocupação. A nova equipe econômica, os anúncios que foram feitos e as intenções que foram divulgadas deram o benefício da dúvida a um governo que faz o contrário do que sempre afirmou que iria fazer. Voltamos a falar em equipe econômica porque é um governo que disse uma coisa e tem um grupo na economia que diz outra. Então, o que pensa o governo e o que pensa a equipe econômica não parecem ser a mesma coisa. Essa esquizofrenia é herança da campanha eleitoral e do primeiro governo Dilma. Então, não está claro para onde nós vamos. O que é importante enfatizar é que o Brasil já teve algumas crises agudas, como em 1999 e em 2002. Em ambos os casos, foi feito um ajuste fiscal firme e a economia, após o ajuste, voltou acertada. Mas 2015 não é igual a 1999 e 2002.

RESENHA – Por quê?

MARCOS LISBOA – Porque o ajuste fiscal é maior. Equilibrar a relação dívida-PIB requer um ajuste fiscal entre 2,5% e 3,5% do PIB. A magnitude do ajuste fiscal é igual ou um pouco maior que a do de 1999, que foi bastante grande. Contudo, as condições são muito diferentes. O Brasil tinha uma carga tributária muito menor em 1999. Hoje, paga-se no Brasil muito mais impostos do que em países semelhantes. Por que as empresas brasileiras não se internacionalizam, por que os bancos brasileiros não se internacionalizam, como seria esperado? Porque têm dificuldade de competir, porque vão pagar muito mais impostos do que os concorrentes. A carga tributária sobre atividades produtivas e financeiras no Brasil é muito maior do que em outros países. Esta é uma dificuldade para o país se internacionalizar e crescer. E internamente temos não apenas uma quantidade muito elevada de impostos, mas também uma péssima qualidade da estrutura tributária. O Brasil consegue a façanha de ter vários impostos sobre valor adicionado só no governo federal, com regimes tributários muito diferentes – PIS-Cofins, IPI, Simples –, além da imensa complexidade das legislações estaduais sobre ICMS. Quando você vai no detalhe da legislação, é inacreditável a quantidade de regimes especiais, regras para cada setor, e a impressionante ambiguidade sobre como devem ser pagos os impostos. Não é à toa que temos esse imenso passivo tributário. Isso significa um custo operacional e uma insegurança que perturbam o ambiente de negócios, prejudicam a produtividade e o crescimento.

RESENHA – Uma Babel.

MARCOS LISBOA – Basta comparar as horas que uma empresa brasileira gasta para cumprir suas obrigações tributárias com uma empresa no exterior, é impressionante. E pior: temos não apenas uma quantidade imensa de regras variando de setor para setor, como também elas são ambíguas. Isso gera esse impressionante contencioso tributário. Você vê no balanço das empresas de capital aberto o quanto elas têm de contencioso tributário, as multas aplicadas pelo Fisco.

RESENHA – É o paraíso dos advogados.

MARCOS LISBOA – Mas é um inferno para o Brasil, é um prejuízo para o país. Quem perde com isso é o Brasil. Vou dar um exemplo simples: o imposto sobre valor adicionado. Em geral, nos demais países, você vai calcular faturamento menos despesas e paga o imposto. No Brasil, temos a distorção do crédito produtivo, só o que entrou diretamente na produção pode ser descontado. Mas o que entrou diretamente na produção? O que entra na produção do iPhone ou do automóvel? Entra a peça que está no carro, mas e a energia? Como separar o que vai para o escritório? E o uniforme do funcionário? O que você pode deduzir? Essa opção pelo crédito produtivo é muito ruim no Brasil. Nós somos diferentes do resto do mundo. E isso vale tanto para os tributos federais quando para os estaduais. Ainda temos o regime do lucro presumido, que agrava ainda mais o sistema tributário, e o Simples sobre faturamento com várias tabelas diferentes, que está cada vez mais complexo e com distorções inacreditáveis.

RESENHA – Então, o ajuste fiscal ficou mais difícil. Além da grande magnitude, a complexidade aumentou muito de 20 anos para cá.

MARCOS LISBOA – Temos uma carga tributária muito maior que no passado e uma estrutura tributária ainda pior em qualidade do que era antes, que prejudica a produtividade e o crescimento. Para além disso, há ainda um aumento das distorções setoriais no Brasil. Alguns setores têm a desoneração da folha, outros não têm, depende de a empresa estar ou não no Simples, lucro real, lucro presumido, além de diversas regras tributárias específicas para cada setor. Essa mesma complexidade da estrutura tributária acontece ainda na estrutura de importação. Compare importar um bem nos Estados Unidos e no Brasil. Não é apenas o nível da tarifa ou o nível das proteções não tarifárias. É a complexidade, a burocracia. Isso é custo Brasil, é perda de produtividade. Todas as proteções setoriais foram ampliadas nos últimos seis anos, como as regras de conteúdo nacional para óleo e gás, por exemplo. Por que é preciso proteger os bens de capital nacionais? Os defensores da medida argumentam que sem a proteção não conseguem competir com os estrangeiros que produzem mais barato e melhor. Mas isso significa que o resto dos setores que compram esses bens de capital vai pagar mais caro ou adquirir bens de capital menos produtivos. Estimular a produção nacional pode ser uma opção, mas vai ter um custo para o país, e pode torná-lo mais pobre.

RESENHA – Alguém vai pagar.

MARCOS LISBOA – Quem comprar uma máquina ou equipamento vai comprar algo mais caro e talvez de pior qualidade. A Petrobras hoje vive esse dilema, ela está submetida ao conteúdo nacional e tem que comprar equipamentos nacionais para a sua produção. Isso significa perda de produtividade. A Petrobras está pagando a conta do conteúdo nacional que privilegia algumas empresas. Isso não quer dizer que precisamos ser necessariamente contra as regras de proteção nacional. Afinal, todos os países as praticam em alguma medida. O que se discute é a escala e a forma de fazê-lo. Muitos países fizeram políticas de proteção e deram errado. Políticas de proteção nacional desenvolvimentistas ocorreram na Índia, no Paquistão, na Turquia, no México, no Brasil. Não é a melhor companhia. Simplesmente, as políticas deram errado. Em alguns poucos países, deram certo na segunda metade do século passado. Nesses países, isso foi feito de maneira muito cuidadosa, em setores selecionados, com metas de desempenho e prazo para acabar. Porque, se dá errado, empobrece o país, em vez de enriquecê-lo. A incompetência técnica dos últimos seis anos não deixa de surpreender. O governo ampliou o crédito subsidiado para empresas selecionadas num volume impressionante, expandiu as regras de conteúdo nacional, criou uma série de proteções para setores que pressionavam com mais eficácia em Brasília da forma mais atabalhoada e ineficaz. Não havia metas claras de desempenho, avaliação por mais elementar que fosse do custo e benefício das medidas, incluindo o seu custo de oportunidade e o que o país perde ao fazê-las. O resultado foi o agravamento da complexidade institucional, que vai da estrutura tributária ao comércio exterior e às regras de crédito e de proteção setorial.

RESENHA – Esse cipoal micro dificultou o ajuste macro.

MARCOS LISBOA – E dificulta a retomada do crescimento. Esse cipoal micro significa que a nossa produtividade, que crescia a 1,6% ao ano até 2010, estagnou desde então. Do ponto de vista da economia real, há uma produtividade estagnada há quatro anos. Sem produtividade não há crescimento. O país está limitado a crescer ao que cresce a população. O Brasil sofreu muito mais com a crise externa que os demais países. O mundo crescia 4% antes da crise. Os países emergentes cresciam 4% antes da crise. O Brasil também. Depois da crise, de 2010 para cá, o mundo cresce 3,3%, alguns emergentes crescem 3,5%, outros 4%. O Brasil está crescendo zero. Nós estancamos o nosso crescimento. O Brasil sofreu mais os efeitos da crise, e mais por responsabilidade nossa, pelas escolhas que nós fizemos. Vendemos a ilusão de que juros para baixo, câmbio para cima, crédito subsidiado e proteção à produção local seriam a rota do crescimento. Infelizmente, isso foi a rota da estagnação. O pior é que o custo do que foi feito ainda será sentido pelo país por muitos anos.

RESENHA – Essa estagnação começa a ter efeitos sociais?

MARCOS LISBOA – A desigualdade de renda, que caiu entre 2001 e 2009 de forma impressionante, estagnou a partir de 2011. E o número de extremamente pobres começa a aumentar, o que é preocupante. Então, há um desequilíbrio macroeconômico que tem que ser enfrentado no curto prazo para evitar uma crise aguda. Teremos algumas consequências caso não consigamos fazer esse ajuste fiscal, mesmo de má qualidade. Uma vez feito, evita essa crise aguda, mas não me parece que retomaremos o crescimento. Na melhor das hipóteses, em tudo dando certo, o Brasil parece um país condenado a uma estagnação da renda per capita, uma economia que vai crescer 1%, 1,5%, talvez 2%, em  Porque tem uma agenda extremamente difícil, que foi agravada pelas políticas nos últimos seis anos. A questão do custo Brasil já era difícil, e ficou pior. A questão do comércio exterior no Brasil já era complexa, e ficou pior. A agenda de proteção setorial já era difícil aqui, e ficou pior. Enfrentar essa agenda é dificílimo, porque criou grupos de interesse. Vou dar um exemplo: como você lida com a indústria naval?  As atividades produtivas no Brasil foram condenadas a pagar mais caro por transporte de navio, o que prejudicou diversas empresas. Hoje, no Brasil, a regra de conteúdo nacional implica navios mais caros, quem compra vai pagar mais caro, quem vai transportar por navio vai pagar mais caro. Não deu muito certo. Mas as empresas investiram aqui, trabalhadores deixaram de fazer o que faziam para se deslocar e trabalhar na indústria naval. As empresas que podiam estar construindo estradas reduziram o que podiam em infraestrutura para fazer navios. Deixamos de fazer diversos investimentos relevantes para o país a fim de fazer algo que até agora não fazemos bem. Quem compra paga mais caro do que precisa. E o Brasil é carente de investimentos tão relevantes em outras áreas. Como se desarma esse problema? Existem grupos que dependem da proteção, do resto da sociedade pagando um custo elevado para viabilizar a indústria naval no Brasil. São empresas e trabalhadores que dependem da proteção para sobreviver, criamos grupos de interesse e não parece haver solução simples para resolver o problema. É como no drama da Zona Franca de Manaus.

O Brasil está crescendo zero. Nós estancamos o nosso crescimento. O Brasil sofreu mais os efeitos da crise, e mais por responsabilidade nossa, pelas escolhas que nós fizemos. Vendemos a ilusão de que juros para baixo, câmbio para cima, crédito subsidiado e proteção à produção local seriam a rota do crescimento. Infelizmente, isso foi a rota da estagnação.

A partir da década de 1930, esse projeto nacional desenvolvimentista, que ocorreu no mundo inteiro, vem com uma força impressionante ao Brasil. Aconteceu na Itália fascista, na Argentina, na Turquia. Mas a escala que isso teve no Brasil durante 50 anos foi realmente impressionante.

RESENHA – Isso nos leva a um outro artigo seu intitulado “O país da meia-entrada”. Na sua avaliação, por que o modelo político brasileiro leva à construção de tantos privilégios?

MARCOS LISBOA – Por que a América Latina ficou para trás? Por que temos tantas distorções em comparação com outros países? Em meados do século XVIII, diversos países latino-americanos eram bem mais ricos do que o norte dos EUA. O que houve para que, 200 anos depois, os Estados Unidos enriquecessem tanto em comparação à América Latina? Este tem sido o tema dominante do pensamento sobre desenvolvimento desde meados do século passado. Infelizmente, temos muitas teses, porém pouca evidência com dados robustos. Desde os anos 1990, surgiu uma nova literatura com base nos trabalhos de Stanley Engerman e Kenneth Sokoloff [economistas americanos]. A tese deles tem a ver com o processo de colonização. A América do Norte era uma colônia povoada por pessoas que estavam fugindo ou imigrando da Europa, mas, para reproduzir a vida que tinham na Europa, produziam coisas muito parecidas. Em uma região de clima muito parecido com o europeu, elas reproduziam as instituições e os hábitos. Eram agricultores que dependiam do comércio, dependiam da vida local numa região equivalente geograficamente à Europa. Como era para produzir, trocar e perenizar na região, havia a preocupação com o estado de direito, com a constituição de uma infraestrutura pública de educação, estradas e cidades.

RESENHA – E a América Latina?

MARCOS LISBOA – A América Latina, por outro lado, era uma região muito diferente da Europa, uma região que produzia coisas que a Europa não produzia. A migração para cá era temporária, de exploração. As pessoas vinham aqui para produzir o que a Europa não tinha, exploravam o que a região podia produzir e enviavam para a Europa. Acabaram desenvolvendo instituições muito diferentes aqui, instituições extrativistas, o trabalho escravo e regras para extrair os recursos diferentes em relação à Europa. Isso funcionou muito bem do ponto de vista da geração de riqueza nos séculos XVII e XVIII. Obviamente, não nos processos sociais. Quando o mundo muda, esse sistema se revela ineficaz. As instituições extrativistas eram opressoras. Enquanto isso, no Norte havia instituições políticas mais igualitárias e preocupação com o capital social, com a educação. A primeira estrada norte-sul do Brasil é do século XX. Tudo era voltado para fora. E não havia preocupação com educação. Vinham para cá adultos, que extraíam e voltavam para a Corte. Não havia preocupação com um sistema político mais igualitário. Não existia preocupação com o estado de direito, ao contrário. Não é à toa que o Brasil foi o último país a acabar com a escravidão.

RESENHA – Então, o Brasil herdou as instituições extrativistas?

MARCOS LISBOA – Sim, como também um sistema político que não prima pela igualdade. Herdou ainda a ausência de educação. Os modelos de educação no Brasil são lamentáveis, e da América Latina em geral, quando comparados aos da América do Norte e da Europa. Na qualidade dos direitos políticos, a mesma coisa. Tem um breve interregno um pouco mais liberal no Brasil durante o começo da República Velha, mas de vida curta. Aqui, o termo liberal costuma ser utilizado apenas na concepção mais imediata de ser contra ou a favor do mercado. Mas eu falo aqui no sentido mais amplo, liberal no sentido político do termo, de igualdade de direitos, igualdade de condições, ausência de privilégios, de tratar os iguais como iguais. Houve um período um pouco mais liberal no começo da República Velha e que terminou com a Primeira Guerra Mundial. A partir da década de 1930, esse projeto nacional desenvolvimentista, que ocorreu no mundo inteiro, vem com uma força impressionante ao Brasil. Aconteceu na Itália fascista, na Argentina, na Turquia. Mas a escala que isso teve no Brasil durante 50 anos foi realmente impressionante. Herdamos desse período a Justiça do Trabalho, o monopólio das representações sindicais dos trabalhadores e dos patrões, com contribuições compulsórias. Por que existem as confederações e federações no Brasil, de onde saíram? Por que as empresas têm que contribuir obrigatoriamente para os sindicatos patronais, as federações e as confederações? Se você tentar entender que recursos são esses que eles recebem, é extremamente complicado, sem nenhuma transparência. E todos os conflitos são mediados pelo Estado. Esse imenso aparato público que foi feito no Brasil tem como marco o governo Vargas [Getúlio Vargas, presidente de 1930 a 1945 e de 1951 a 1954]. Seria ótimo se tivesse dado certo e o Brasil, a partir de Vargas, tivesse tido desenvolvimento com justiça social. Infelizmente, todo esse instrumental parece ter contribuído com a perpetuação do nosso atraso.

RESENHA – É quando começa esse processo?

MARCOS LISBOA – É concomitante a um processo semelhante que ocorre nos países em desenvolvimento naquele período, mas em uma escala impressionante, uma escala que realmente é específica nossa. Isso dura ao longo de uma boa parte do século XX. Essa herança do Estado varguista é a herança desse país que não conseguiu se desenvolver. Paradoxalmente, apesar de todo o apelo popular do governo Vargas, essa estratégia desenvolvimentista tem algumas características. Eu estou usando o termo nacional-desenvolvimentismo para isso, qualificando uma visão de que cabe ao Estado coordenar as decisões de investimento e estimulá-las. Crescimento é industrialização, que passa por essa proteção do poder público. Cabe ao Estado mediar as relações privadas e coordená-las. Vamos tomar como exemplo o governo Juscelino Kubitschek, ou o de Getúlio Vargas. É um tripé, uma perna do Estado, as grandes corporações, as multinacionais. Mas o Estado faz a mediação e delineia para onde vai. Paradoxalmente, apesar do apelo popular dessa estratégia, é uma estratégia que não privilegia a política social. A política social não foi um ponto relevante nos principais trabalhos sobre desenvolvimento econômico entre os anos 1950 e 1980, incluindo educação. Simplesmente não se considerava educação como relevante para o desenvolvimento econômico do Brasil, por economistas de esquerda e de direita.

RESENHA – Isso é curioso.

MARCOS LISBOA – É um projeto que está nos governos Vargas, Juscelino e Geisel. Juscelino era mais democrata; Vargas, em seu primeiro mandato, e Geisel não. A diferença entre esquerda e direita não está no projeto de desenvolvimento. Está na coalizão política de governo. Para a esquerda, distribuição de renda aqui não tem a ver com educação e produtividade. A renda da maioria da população não depende de crescimento sustentável por muitos anos, decorrentes de incentivos adequados para o setor privado, com políticas sociais que garantam a crescente e melhor formação das novas gerações. O problema, em uma visão à esquerda no Brasil, é distributivo, como aliás em muitos países da América Latina. Alguns têm pouco porque outros têm muito. E daí o ativismo das intervenções legais, medidas normativas, o excesso de regras e intervenções que se propõem a proteger os mais frágeis. Esse discurso tem uma imensa dificuldade em discutir com base em fatos e dados, em fazer análise aplicada para verificar se as teses são corroboradas pelos dados, ou se seu diagnóstico pode estar equivocado. E intervenções bem-intencionadas acabam prejudicando quem pretende proteger. Será que depois de tantas décadas de legislação trabalhista que se propõe a proteger o trabalhador da forma como foram feitas no Brasil e em outros vizinhos não estão na causa do problema? Existem muitos dados e bons trabalhos acadêmicos feitos e outros tantos que poderiam ser realizados. Quando as intervenções são bem-sucedidas e quando prejudicam? Quando, por exemplo, uma política de salário mínimo pode ser eficaz para reduzir a desigualdade e quando pode prejudicar o emprego? Infelizmente, parte da esquerda demoniza o debate aplicado, a divergência. E as razões do fracasso da América Latina, inclusive nos países que fizeram as políticas propostas por essa visão, são sempre os interesses estrangeiros. A tese conspiratória atribui ao outro, aos grupos contrários, o fracasso do que fizemos por tanto tempo. Por isso, Cuba e Venezuela fracassaram. Conta-se uma história que sempre valida as conclusões que desejam, que acreditam ser corretas. Trata-se de um argumento mais próximo da religião do que da ciência, em que se procura testar com cuidado as conjecturas, em que se a evidência vai ao encontro da tese, muda-se a tese. A história não tem sido favorável ao nacional-desenvolvimentismo. Durante alguns anos o país cresce mais, acumulam-se os desequilíbrios fiscais, e aí vem a conta de inflação alta e crise externa. O governo Juscelino Kubitschek, tão celebrado, terminou com forte desequilíbrio fiscal, inflação acelerando, moratória e economia em processo de estagnação.

RESENHA – E depois de Juscelino?

MARCOS LISBOA – O curioso é que, após o governo Juscelino, teve um desastre político, que foi o golpe de 1964. Mas veio uma agenda liberal também, que já vinha sendo discutida no Brasil desde o fim da década de 1950. Dentro dessa agenda relativamente liberal, criam-se o Banco Central, instrumentos do mercado de capitais, instrumentos de crédito, faz-se o equilíbrio fiscal. É a primeira agenda mais moderna que o Brasil vive de forma consolidada. No fim dos anos 1960, vivenciamos os resultados de uma extensa agenda de reformas, além de um choque externo favorável, um boom de commodities. O resultado foi rotulado do milagre brasileiro. Ditaduras são nefastas e incompatíveis com uma agenda liberal. O Banco Central nasceu independente, mas com [o governo de Arthur da] Costa e Silva rapidamente deixou de sê-lo. Mais ainda: na medida em que o ciclo de crescimento vai começando a se esgotar, o governo começa a retomar o velho instrumento do estímulo, do incentivo, gerando pressões inflacionárias. É o fim do mandato de Delfim Netto como ministro da Fazenda e veio a crise externa com o choque do petróleo, quando o mundo faz o ajuste das contas. O Brasil resolveu que a crise não podia afetar nosso crescimento. Cria-se o segundo PND [Plano Nacional de Desenvolvimento] e retoma-se a velha agenda de Vargas e Juscelino. Nada mais semelhante ao desenvolvimentismo de esquerda do que o desenvolvimentismo de direita no Brasil. Novamente, é retomado o forte intervencionismo discricionário, a expansão do crédito subsidiado e a liderança do governo sobre as prioridades do investimento. Com a retomada do desenvolvimentismo vêm a perda do controle fiscal, o descontrole inflacionário, que chega a 100% na virada da década dos 1980, a crise externa, a moratória em 1982, uma herança de distorções setoriais, uma baixa produtividade e uma longa estagnação.

RESENHA – É o mesmo resultado de Juscelino.

MARCOS LISBOA – O resultado da retomada do nacional-desenvolvimentismo nos anos 1970 foi a longa década e meia perdida seguinte, com distorções gerando produtividade estagnada. Renascem mais uma vez as regras de conteúdo nacional, como agora, mais uma vez o setor naval. Naquela ocasião, o setor naval quebrou. A Lei de Informática deu errado. Criaram-se várias proteções, no setor de açúcar e álcool e no de café. Estagnou a produtividade. Vieram os desequilíbrios macroeconômicos, inflação crescente e uma economia estagnada, com aumento da desigualdade social. Essa é a herança do nacional-desenvolvimentismo nos anos 1960 e nos anos 1980. A grave crise nos anos 1960, assim como nos anos 1990, forçou o Brasil a fazer uma agenda liberal: tratar os iguais como iguais, abrir a economia, parar com a concessão de privilégios. Vêm a agenda de privatização, o maior equilíbrio das contas públicas no governo Itamar, a estabilização da economia. O Brasil começa a deixar de ser essa economia peculiar, fechada, do velho projeto, e torna-se uma economia mais parecida com a do resto do mundo.

RESENHA – Tem um reforço institucional importante.

MARCOS LISBOA – Regras e procedimentos. Uma agenda de Estado. Não é a política discricionária do iluminado de plantão que está lá no Executivo, que tem uma ideia para resolver o problema do setor elétrico e sai fazendo intervenção desastrada, como vimos há poucos anos. Nos anos 1990 e primeira metade dos anos 2000, convergíamos para a institucionalidade dos países desenvolvidos, com progressiva retomada do crescimento, ainda que com avanços e retrocessos. O primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso não foi bem na parte fiscal. Deu na crise de 1999. A reação, porém, foi muito saudável, com o ajuste fiscal de 1999 e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Na sequência, ocorreram os erros na regulação do setor elétrico, e tivemos a crise de 2001. Com avanços e retrocessos, o Brasil foi, ao fim, avançando nesse período. Inclusive na política social. Houve um grande avanço na política educacional a partir da Constituinte de 1988, que resultou na massificação do ensino fundamental. A qualidade do nosso ensino ainda é lamentável, mas, ao menos, todas as crianças têm acesso. A partir de 2001, começou a queda da desigualdade, sobretudo pela melhora do mercado de trabalho, com as novas gerações mais educadas chegando à idade de trabalhar, o maior crescimento econômico, a formalização do mercado de trabalho e a política de salário mínimo em uma economia em expansão. A partir de 1994, começamos a ter maior qualidade na política social, com a criação de diversos programas de transferência de renda, alguns dos quais foram unificados no Bolsa Família uma década depois. Infelizmente, depois da crise de 2008, mudamos de rota. Abandonamos a trajetória que vínhamos seguindo desde 1990 e retomamos o velho desenvolvimentismo de Vargas, Juscelino e Geisel. Veio uma crise externa e conseguimos repetir os mesmos equívocos dos anos 1950 e 1970.

A história não tem sido favorável ao nacional-desenvolvimentismo. Durante alguns anos o país cresce mais, acumulam-se os desequilíbrios fiscais, e aí vem a conta de inflação alta e crise externa. O governo Juscelino Kubitschek, tão celebrado, terminou com forte desequilíbrio fiscal, inflação acelerando, moratória e economia em processo de estagnação.

RESENHA – A que o senhor atribui a repetição desse erro?

MARCOS LISBOA – Acho que a ideologia desempenha um papel fundamental. A defesa do nacional-desenvolvimentismo é mais próxima da religião do que do debate acadêmico. Para dar um exemplo, pode-se ser mais ou menos cético sobre intervenções no câmbio, sua efetividade e benefícios para o país. A economia tradicional procura definir com cuidado os conceitos e testar as conjecturas com os dados disponíveis. Como se define intervenção cambial? Quais os impactos a serem testados? Quais as bases de dados disponíveis e os testes estatísticos possíveis? Caso se verifique que, em determinadas circunstâncias, as intervenções podem ser benéficas, muito bom. Que sejam feitos com cuidado e controle dos resultados. A abordagem desenvolvimentista, porém, segue outra lógica, parte do princípio de que a intervenção é benéfica. Os autores cujos trabalhos apoiam a intervenção devem ser celebrados, os que não são favoráveis devem ser descartados. Escolhem-se os trabalhos pelos resultados, não pela robustez do método de análise. Afinal, o desenvolvimentismo sabe o correto. Por isso, o excesso de adjetivos e a carência de análise empírica e de dúvidas. Todo o debate se resume a grupos de interesse.  O que estamos pagando nesta década, e vamos pagar em termos sociais, é o custo do nacional-desenvolvimentismo. O Brasil que reduziu a desigualdade foi o Brasil que veio dos anos 1990 e 2000. Não é o Brasil pós-2009, é o Brasil anterior, é o Brasil que investiu em educação, é o Brasil que fez o Bolsa Família, é o Brasil da inflação baixa, é o Brasil de uma economia mais aberta, que não estatiza serviços desnecessários. Eu sou de uma geração em que telefone custava milhares de dólares, era presente de casamento. A nova geração não entende isso. Mas esta ideologia no Brasil persiste.

Quando se distribui meia-entrada para uma quantidade crescente de grupos sociais, alguém paga a entrada inteira. Essa capacidade de captura do Estado por grupos organizados é histórica no Brasil e se expandiu ainda mais. De onde vem isso? Primeiro, da falta de transparência dos benefícios do Estado. Um grupo se organiza no aparelho de Estado e gera uma pressão política.

RESENHA – Por que o senhor acha que o nacional-desenvolvimentismo não morre?

MARCOS LISBOA – A ideologia não conversa com a estatística. E aqui, talvez por ingenuidade, não atribuo essa agenda a interesses escusos. O governo não atende a indústria naval apenas pela pressão de grupos de interesses. Eu acho que muitos compartilham a crença de que o país se desenvolve protegendo a indústria naval. Seus defensores, no entanto, não primam por análises quantitativas dos custos dessa iniciativa, análises com grupos de controle e metas claras de desempenho. Pelo contrário, parte-se da premissa de que a conclusão está correta e que você pode distribuir benefícios por parte do Estado sem custo para a sociedade. Como no caso da meia-entrada. Distribui-se crédito subsidiado de roldão. Agora, quem paga a conta do crédito? O Brasil que paga juros altos com spread de 20% e o Brasil que paga juros muito baixos de 3% – e o spread médio é 11%. Juro no Brasil é caro? Depende. É caro para alguns e muito barato para outros. Muitos setores no Brasil pagam juros menos do que a inflação. É só pegar dinheiro emprestado e aplicar em títulos públicos que você ganha mais dinheiro. Quando se distribui meia-entrada para uma quantidade crescente de grupos sociais, alguém paga a entrada inteira. Essa capacidade de captura do Estado por grupos organizados é histórica no Brasil e se expandiu ainda mais. De onde vem isso? Primeiro, da falta de transparência dos benefícios do Estado. Um grupo se organiza no aparelho de Estado e gera uma pressão política. O custo é difuso para a sociedade, que apenas vê que o país é caro e que importar no Brasil é difícil. Mas de onde vem essa dificuldade? Vem de um somatório de pequenas medidas que distorcem. Vários setores conseguiram criar barreiras e regras no comércio externo. Para importar você tem que checar um “catálogo telefônico” para entender exatamente quais são as regras e os procedimentos para evitar burla. Então gera um custo, mas esse custo é difuso.

RESENHA – Já o benefício é na veia de quem recebe o privilégio.

MARCOS LISBOA – Isso vem de um Estado que concede esses benefícios de uma maneira pouco transparente. Agora, a sociedade é permeável a isso. Ela não fica indignada com os benefícios tributários. Por que a empresa A paga menos pelo crédito que a empresa B? A sociedade reclama dos 20 centavos de aumento no ônibus. Mas quantos por cento da população pagam a tarifa cheia de ônibus em dinheiro? Oito por cento. Tem vale-transporte, gratuidade para diversos grupos. É a ilusão fácil de achar que, ao conceder benefícios para alguns, a conta é paga pelos proprietários de ônibus e não pelo restante da população. A sociedade brasileira acha razoável a mulher se aposentar por tempo de contribuição aos 52 anos e homem aos 54. Como se aposentar aos 52 anos de idade? Isso não é sustentável do ponto de vista das contas públicas. Quem vai pagar essa conta?

RESENHA – O senhor acha que esses nossos retrocessos, esses retornos ao nacional-desenvolvimentismo, sempre são motivados por crises externas?

MARCOS LISBOA – Foi assim nos anos 1930, em 1974 e com a crise de 2008. Eu acho que a crise externa pode auxiliar no gatilho político. Esse é um tema que domina uma parte relevante da sociedade brasileira, que acha aceitável que o Estado fique distribuindo privilégios e benefícios. E tem sempre alguém para pagar essa conta, não é muito claro quem é. O setor produtivo acha razoável pedir benefícios, proteções e privilégios, e não que ele está pagando a conta. A indústria nacional está se enfraquecendo exatamente porque o governo seguiu a agenda que muitas lideranças da própria indústria pediram.

RESENHA – O senhor acha possível, com esse cenário político atual, retomar aquela “agenda perdida”, expressão que se usou quando o senhor esteve no governo para as reformas liberais que foram feitas então?

MARCOS LISBOA – O preconceito é tão forte no debate brasileiro que tenho que precisar bem as palavras. Esse termo liberal é usualmente tratado como refletindo uma visão de mundo em que só o mercado funciona e o Estado deve ser mínimo. Não é bem isso. Eu digo que o Brasil foi virando um país mais normal nos anos 1990 e na primeira metade dos anos 2000, funcionando como a grande maioria dos países funciona, dos Estados Unidos aos países nórdicos, países que têm diferenças importantes na política social e na proteção dos mais pobres. Os Estados Unidos são mais parcimoniosos com a intervenção do poder público e na política social. Os países nórdicos têm uma visão de maior proteção social e maior carga tributária. Em grandes temas institucionais, no entanto, os Estados Unidos e os países nórdicos são relativamente semelhantes. A função do Estado é prover saúde, educação e auxílio social aos mais pobres. A questão é o quanto prover, qual a extensão da política social, essas são as diferenças. Uma diferença de grau, não dos principais aspectos do desenho institucional. Em todos esses países temos agências de Estado fortes, regras e procedimentos para a intervenção pública, orçamento público concentrado em políticas sociais, intervenções setoriais limitadas e controladas, pesos e contrapesos institucionais, estabilidade macroeconômica. Esses países funcionam de forma similar, apenas com peso distinto na política social. E em nenhum desses países temos a escala de intervenções discricionárias e concessão disseminada de benefícios públicos a grupos privados, lideradas muitas vezes por ideólogos à esquerda bem-intencionados e que terminam por agradar a grandes interesses privados. Claro que existem lobbies e pressão por concessão de benefícios a grupos de interesse em outros países. Não conheço, porém, país desenvolvido que os tenha na escala e amplitude que temos no Brasil.